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BALANCE DEL ESTADO DEL ARTE

Ahora bien, en América Latina se puede distinguir de modo general tres modelos de desarrollo desde mediados del siglo XIX. El primer modelo fue el de "crecimiento hacia afuera", que va desde la segunda mitad del siglo XIX hasta la crisis del treinta, y consistía en la exportación de bienes primarios a cambio de productos manufacturados, considerando al mercado externo como motor de desarrollo (Cardoso, 1984; CEPAL, 1995).

El segundo modelo fue el del "desarrollo hacia adentro", que se inició con la crisis económica mundial de 1929, y se basó fundamentalmente en la industrialización, la sustitución de importaciones y el desarrollo del mercado interno, donde el Estado asume un papel activo en la economía. En lo social, se ha dado protección a los trabajadores organizados en procura de crear una "clase media" con capacidad de compra de bienes producidos localmente. Y en 1945, Raúl Prebisch propuso una nueva interpretación del desarrollo económico de América Latina, estableciendo la noción del deterioro de términos de intercambio entre la periferia capitalista y el centro industrializado (Hodara, 1987: 77-168).

Empero, la industrialización basada en la sustitución de importaciones se agotó sin superar la desigualdad económica y social, colapsando a principios del ochenta con la explosión de la crisis de la deuda (Cordera, 2000). El modelo tuvo deficiencias crecientes que ocasionaron la generación del descontento social y el surgimiento de gobiernos militar-autoritarios (CEPAL, 1995).

Las debilidades del modelo se trató de encubrir mediante políticas populistas, pero esto sólo provocó el desequilibrio macroeconómico e la hiperinflación que desembocó en la eclosión de la crisis de la deuda (Vuskovic, 1995). En ese ámbito de crisis, la CEPAL acuñó el término de "la década perdida" -aunque fue ganada en lo político por el restablecimiento de la democracia- para interpretar el retroceso económico y social ocurrido en los países de América Latina(3). La década del ochenta ha sido considerada como un período de dolorosa transición hacia una nueva forma de desarrollo.

Para enfrentar la crisis de la deuda, los países de la región aplicaron medidas según las recomendaciones de las instituciones financieras (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional), consistente en políticas de disciplina fiscal, liberalización comercial, desregulación del mercado interno y privatización de empresas estatales (Bulmer, 1997). Las políticas de ajuste estructural implantadas por los gobiernos de América Latina se reconoció a finales del ochenta como el "Consenso de Washington" (Wiliamson, 1996; 1990; Burki y Perry, 1998). Los principales objetivos económicos de ajuste fueron: alcanzar el equilibrio macroeconómico, reducir la inflación, retirar al Estado de ciertas áreas, reducir el déficit fiscal, aumentar las exportaciones, elevar la competitividad y modernizar el aparato público (CEPAL, 1995; Cordera, 2000). Con el ajuste se inaugura el tercer modelo de desarrollo que busca integrar las economías nacionales al mercado internacional globalizado.

El nuevo modelo de "crecimiento hacia afuera" tiene como motor de desarrollo al mercado globalizado que exige producir bienes competitivos que incorporen progreso técnico y conocimiento novedoso (Castells, 1999: 39-175, Vol. 1). El Estado ya no es generador y distribuidor de bienes sino un vigilante del cumplimiento de las reglas de juego, para que los actores privados participen sin interferencias en los procesos productivos y el mercado (Ramos, 1986: 79-91; Yaksic y Tapia, 1997: 59-63). Según Sen (1998), el mercado puede tener una extraordinaria fuerza para regular la economía, pero no para resolver los problemas que quedan fuera del mismo, como la marginación y exclusión social.

Asimismo, mediante la descentralización se han transferido varias responsabilidades a los gobiernos locales, considerados como espacios adecuados para generar una mayor participación ciudadana en procura de consolidar y profundizar la democracia (CEPAL, 1995; Nohlen, 1991; Tanzi, 2000; Bustelo, 1998). Las reformas político institucionales han buscado impulsar una participación efectiva de la sociedad en la determinación de decisiones de interés colectivo para lograr la relegitimación del Estado que había perdido credibilidad. En lo social, se pasó de la compensación del costo social(4) a una política focalizada en términos de combate a la pobreza (PNUD, 1992; 2000; BID-PNUD, 1993; Sottoli, 1999; Minujin, 1998).

El modelo neoliberal ocasionó profundas mutaciones en las economías de los países de la región -entre ellos Bolivia-, pero no ha podido superar las tasas de crecimiento anterior (Cordera, 2000). En consecuencia, la agudización de la pobreza ha provocado un descontento social creciente, haciendo que políticos y analistas se preocupen en evaluar el asunto. Y se interpretó que primero debería conseguirse un crecimiento económico notorio para mejorar en un plazo razonable las condiciones de bienestar social(5) .

Según Lahera (1995), para lograr el equilibrio entre crecimiento económico y equidad social es necesario mantener la estabilidad macroeconómica, invertir en recursos humanos, crear empleos productivos, modernizar la tecnología y fortalecer las instituciones. Pues, se busca generar una transformación productiva con equidad dentro del juego democrático, porque el modelo económico vigente no ha podido resolver la cuestión de la pobreza (Galtung, 1998; Castel, 1998). Además hoy en día, las políticas públicas están condicionadas por factores provenientes del mundo globalizado. Sin embargo, en tanto los "globales" imponen sus reglas de juego, brotan nuevas iniciativas de desarrollo desde diversos rincones de la "aldea global" (Bauman, 1999; Beck, 1998; Chomsky, 1996; Martin y Schumann, 1999). Porque la globalización trae riesgos y oportunidades para las naciones y los diferentes sectores sociales, por eso es un desafío para las sociedades que están siendo afectadas en sus formas de cohesión e integración social (Cordera, 2000; Calderón y Lechner, 1998).

Ahora bien, a principios del ochenta Bolivia enfrentaba una profunda crisis económica expresada en la hiperinflación y la continua movilización social, ni la democratización del sistema político (1982) satisfacía a las expectativas de la sociedad (Lazarte y Napoleón, 1992; Mayorga, 1991). Entonces, para enfrentar esa crisis se dieron las reformas de primera generación con la implantación del D.S. 21060 en 1985, lo cual ha significado la "relocalización" del Estado de 1952 y la instalación de un nuevo modelo de Estado basado en la apertura del mercado y la privatización de empresas públicas; al que se puede denominar como "el Estado de 1985" (Ramos, 1986; Loza, 1988; Aguirre y otros, 1993; Lenz, 1999). Y desde 1993, se han aplicado las reformas de segunda generación, como la modificación de la Constitución Política del Estado, Participación Popular, capitalización y descentralización administrativa, con el fin de profundizar las reformas de primera generación y consolidar la democracia (Calderón y Laserna, 1994; Loza, 2000).

No obstante, después de quince años de reformas estructurales no se ha podido reactivar la economía ni reducir la pobreza. Se sabe que el 59% de la población boliviana vive en pobreza y que más del 70% de los bolivianos piensa que la situación socioeconómica está peor (INE y UDAPE, 2002; Diálogo 2000; Lazarte, 2000). El crecimiento económico apenas alcanzó los últimos cinco años al 3.1%, cuando se requiere un mínimo del 7% para superar la pobreza en un plazo de 22 años, dado que la misma se ha relacionado en particular con el nivel de ingreso (Baldivia, 2000; INE, 2001).

Con el fin de subsanar los costos sociales del ajuste estructural, los gobiernos en turno aplicaron políticas sociales focalizadas hacia los sectores sociales más vulnerables(6). Sin embargo, las políticas de lucha contra la pobreza no han logrado resultados satisfactorios, no se ha superado la concentración de la riqueza e ingresos, ni la exclusión de amplios sectores sociales, aunque el nivel de pobreza ha disminuido de 71 al 59 por ciento según el Censo 2001.

Ahora bien, investigaciones recientes muestran que debe superarse el reduccionismo economicista en el análisis del desarrollo, introduciendo dimensiones socio-culturales y políticas, se sostiene que el reconocimiento de las virtudes del mercado no debe inducir a ignorar las posibilidades de acción del Estado y de los ciudadanos en el desarrollo (Sen, 1998; Kliksberg, 1999; Calderón y otros, 1996: 61-98)(7). Se trata de ver el asunto del desarrollo, tomando en cuenta el valor significativo que tiene el capital social dentro del proceso productivo y en la solución de problemas de interés colectivo.

El éxito de las políticas públicas necesita de la cooperación ciudadana en términos de una corresponsabilidad asumida colectivamente en la producción del desarrollo, es decir, requiere de una acción conjunta entre el Estado y la pluralidad de actores que surgen desde diferentes "puntos" de la sociedad; pero sin caer en la estadolatría o ortodoxia del mercado (Calderón y Lechner, 1998). El potenciamiento de los actores será posible en la medida que se establezcan espacios de deliberación ciudadana, como ya se dan en algunos municipios del país(8). Se trata de impulsar un desarrollo basado en la solidaridad que se da dentro del tejido social; porque la: "...des-solidarización tiene su precio: las ventajas obtenidas individualmente se pagan con una inseguridad generalizada de todos." (Idem: 22)

En esta perspectiva, el escenario municipal es idóneo para replantear la cuestión del desarrollo desde diferentes contextos socio-territoriales, rescatando las iniciativas y potencialidades de los diferentes actores que pueden ser portadores de alternativas de desarrollo y de una variedad de opciones de futuro en términos de acción política (Zemelman, 2000; 1998; Flores y Mariña, 1999: 425-506). Es necesario que la sociedad local se involucre activamente en la producción del desarrollo, conforme con las necesidades del contexto y las posibilidades reales de mejoramiento de las condiciones de vida. La construcción de ciudadanía y desarrollo humano sólo será posible en la medida que se reconozca la diversidad de proyectos (Calderón y Lechner, 1998; Touraine, 1997: 165-204; Melucci, 1999: 55-68). Para ello, es menester que la gente tenga acceso a los bienes básicos (vivienda, alimentos, salud, educación y saneamiento básico), porque la buena calidad de recursos humanos aumenta la productividad basada en el conocimiento, la tecnología y la innovación (Bustelo y Minujin, 1998; Castells, 1999: 93-119, Vol. 1; Toffler, 1995: 25-44; Bourdieu, 1985).

Específicamente, las reformas estructurales de segunda generación, entre ellas la Ley de Participación Popular y la Ley de Descentralización, han tenido efectos concretos en las provincias y los municipios, permitiendo una mayor participación de la sociedad civil en la determinación de políticas municipales, así como en la gestión, ejecución y evolución de proyectos y programas de desarrollo local (Blanes y otros, 2000; Jemio, 2000). Haciendo, así, que en el contexto municipal se genere una dinámica sociopolítica y económica en torno a los problemas de interés colectivo, expresada en la acción conjunta de las organizaciones sociales y actores políticos, que no sólo se da en términos de estrategias de supervivencia sino también se proyecta hacia la construcción de mejores condiciones de vida.

Por otra parte, el debate sobre la viabilidad del modelo neoliberal ha abierto condiciones favorables para idear otras opciones de desarrollo más equitativas, donde el compromiso con el bien común sea fundamental. Esto supone combinar lo socio-cultural con lo económico, en procura de aprovechar el capital social existente en la sociedad(9) . Se considera que el capital cultural y social son fundamentales para un desarrollo equitativo e incluyente, pues allí estarían las claves para la revolución tecnológica, la competitividad, el crecimiento económico sostenido y la estabilidad política (Kliksberg, 1999; Putnam, 1994: 206-236; Sen, 1998, Bustelo y Minujin, 1998; Galtung, 1998).

Robert Putnam (1994) es el precursor del análisis del capital social, quien entiende como una red de confianza, reciprocidad y cooperación que genera un beneficio mutuo dentro del tejido social. Otro de los pioneros fue James Coleman (1990), quien sostiene que el capital social implica la integración del individuo a la red de contactos interpersonales, donde los individuos se preocupan por la producción de bienes públicos y por la suerte de todos. Asimismo, Newton (1997) argumenta que el capital social es un asunto intersubjetivo compuesto por actitudes y valores de confianza, reciprocidad, solidaridad y cooperación mutua. Douglass North (1993), postula que las instituciones -como conjuntos de normas y valores- facilitan la configuración de relaciones estables de confianza y cooperación, en términos de producción de bienes públicos y constitución de actores sociales saludables(10).

En esta perspectiva, las prácticas intersubjetivas, los hábitos, las costumbres y las instuciones sociales constituyen la base cultural de cualquier proceso socioeconómico, que pueden ser favorables o desfavorables para la creación de la riqueza y la calidad de gestión pública. Así:

Una estructura familiar fuerte y estable, e instituciones sociales perdurables a través del tiempo, no pueden ser creadas por un gobierno, mediante leyes o decretos, tal como crearía un banco central o un ejército. Una próspera sociedad civil depende de los hábitos, las costumbres y el carácter distintivo de un grupo humano, todos ellos atributos que sólo pueden ser conformados de manera indirecta a través de la acción política ya que, básicamente, deben ser nutridos a través de la creciente conciencia y del respeto por la cultura. (Fukuyama, 1996: 23).

Además el citado autor agrega: “La mayor eficiencia económica no ha sido lograda, en la mayor parte de los casos por los individuos racionales y egoístas, sino, por el contrario, por grupos de individuos que, a causa de una comunidad moral preexistente, son capaces de trabajar juntos en forma eficaz.” (Idem: 41). Asimismo, según Harrison y Huntington (2000), los valores culturales y comportamientos compartidos por una determinada sociedad generan el progreso humano, por lo que el grado de desarrollo socioeconómico de una nación está significativamente condicionado por elementos culturales que predominan, que pueden ser de confianza y cooperación, o en su caso de recelo e indiferencia. Pues, la confianza crea condiciones favorables para la producción e innovación y la sospecha bloquea la manifestación de potencialidades económicas. En consecuencia, el “subdesarrollo” y la pobreza están fuertemente relacionados con un determinado estado de mentalidad colectiva que se configura respecto a los hechos socioeconómicos y políticos, donde los individuos comparten ciertas creencias, capacidades inventivas y responsabilidades frente a los problemas particulares y colectivos (Harrison, 1985; Peyrefitte, 1996).

La noción de capital social ha suscitado gran interés entre los teóricos del desarrollo en los años noventa. Se sostiene que los comportamientos sociales basados en valores de confianza, solidaridad, reciprocidad y cooperación, posibilitan superar las fallas del mercado a través de acciones colectivas (Durston, 2000). Según Kliksberg: "...movilizar el capital social y la cultura como agentes activos del desarrollo económico y social no constituye por sí sola una propuesta utópica; es viable y da resultados efectivos." (Kliksberg, 1999: 97).

El capital social es relevante para el desarrollo porque crea beneficios por diversas vías(11). La experiencia de Villa El Salvador (Lima-Perú)(12), mostró la importancia del capital social en la construcción de un proyecto de vida de los habitantes del lugar, donde se hizo un gigantesco esfuerzo colectivo, construido una ciudad casi de la nada, con cientos de Kms. de redes de agua potable y electrificación, colegios, mercados y parque industrial, a partir del capital social con que contaban los migrantes de la sierra peruana que se asentaron en dicha villa; es decir, aunque éstos carecían de riqueza material, pero contaban con una experiencia milenaria de vida comunitaria (Zapata, 1996). Conforme con el autor citado, las familias pobres que se asentaron en un espacio casi inhóspito, lograron construir un escenario de vida aceptable, mediante la confianza y solidaridad creada entre los pobladores, en términos de un encuentro social para el lograr un proyecto de vida configurado a partir de una acción comunitaria. Se hizo un gigantesco esfuerzo de construcción basado en el trabajo voluntario de los habitantes, estableciendo 60 locales comunales, 64 centros educativos, 32 bibliotecas populares y una infraestructura importante de servicios básicos (centros de salud, agua potable, electrificación, áreas de recreación, etc.). Se levantó una ciudad casi de la nada en un lugar desértico, mediante el esfuerzo colectivo, con cientos de Kms. de redes de agua potable y electrificación, autopistas, colegios, mercados y parque industrial. Pues, la población migrante de la sierra peruana que se estableció en el lugar, aunque carecía de recursos económicos y riqueza material, disponía de una experiencia histórica milenaria de acumulación de capital social, producida a partir de la cooperación intersujetiva, el trabajo comunitario, la reciprocidad de atenciones y la solidaridad humana, factores constitutivos de la cultura comunitaria y participativa de las poblaciones andinas.

Es muy parecido también, la experiencia de las Ferias de Consumo Familiar en Venezuela, iniciada en 1983, donde las familias de estratos bajos y medios bajos han obtenido productos a bajos precios, ahorrando más de 10 millones de dólares, haciendo que las ferias se expandan por diferentes espacios socioeconómicos (Salas, 1991). Estas ferias permitieron reducir en un 40% los precios de venta de mercaderías (frutas y hortalizas) al público, y en un 15 % los precios de los víveres. Las ferias fueron establecidas por organizaciones sociales que forman parte de la Central Cooperativa del Estado Lara (CECOSESOLA), que comprende a 18 asociaciones de productores agrícolas, que manifiestan prácticas basadas en elementos de capital social; pues, los trabajadores llevan adelante las ferias y las asociaciones a partir de una forma de organización basada en la cooperación, la participación, la horizontalidad y los valores de solidaridad. Los mecanismos de articulación social, implican reuniones por grupo para evaluar y planificar, así como tomas de decisiones por consenso, basadas en información compartida, la disciplina, la vigilancia colectiva y la rotación de responsabilidades.

Otro caso concreto, es la experiencia del presupuesto municipal participativo de Porto Alegre (Brasil), que en 1989 se convirtió en un referente importante en el nivel internacional, pues las autoridades municipales posibilitaron la participación de la población en la determinación de sus necesidades reales, identificando las prioridades y reorientando los recursos, de modo que se abre un proceso de control social efectivo (Navarro, 1998). La ciudad de Porto Alegre con 1'300,000 habitantes tenía muchas necesidades sociales, donde el acceso a los servicios básicos presentaba muchas dificultades, pero el nuevo Alcalde electo en 1989 invitó a la población a cogestionar la inversión del presupuesto municipal, que posibilitó la participación masiva en grupos de trabajo, reuniones intermedias, y otra formas de discusión de los problemas comunes. Se desató toda una "fiebre participativa" en la sociedad, posibilitando una mejor calidad de la administración pública y, por consiguiente, un mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. Este proceso se basó en el capital social existente en la sociedad, porque se recuperó el papel relevante de las asociaciones de la comunidad, se amplió la deliberación y la participación política, generando un clima favorable de confianza entre los actores políticos y sociales.

En los tres casos, las estrategias utilizadas se basan en la movilización de formas de capital no tradicional, rescatando prácticas comunitarias de solidaridad y cooperación mutua entre las personas, desarrolladas o acumuladas en un largo tiempo histórico.

Las poblaciones andinas han acumulado valores de solidaridad y cooperación para enfrentar la inclemencia del medio ambiente, primero, y la opresión de la sociedad señorial, después de la conquista (Murra, 1975: 59-115; Alberti y Mayer, 1874; Temple, 1986; 1989; Albó, 1985; Albó y otros, 1989: 43-82, entre otros). El fortalecimiento del capital social significa la valoración de acciones colectivas que se orientan hacia la construcción del bien común (Durston, 1999). Se trata de crear una sinergia entre el gobierno y la sociedad local en procura de generar una corresponsabilidad en la producción del desarrollo. Por tanto, el análisis del capital social podrá aportar elementos importantes para plantear alternativas de desarrollo desde las zonas populares urbanas y comunidades rurales, en procura de construir municipios productivos y competitivos.