4. Balance del estado de la investigación
4. 1. La doble existencia del Estado
4.3. Estado como centro de la sociedad
5.1. Los resultados de los procesos de descentralización política
5.2. Propuestas de la reorganización político – territorial en Bolivia
5.3. Las ideas de región y autonomía en el contexto amazónico
6.1. Formulación de las preguntas de investigación
10. Presupuesto---------------------Anexo 2
11. Cronograma de actividades por etapas----------Anexo 3
El debate teórico sobre la forma del Estado-nación centralizado y su pertinencia en las sociedades modernas trae consigo una crítica radical a su consistencia como organización política valida para los tiempos actuales. En una línea, es una crítica que se acompaña tanto con posicionamientos teóricos como con acciones concretas que asumen grupos sociales que reclaman la condición multinacional de sus respectivas sociedades. Desde otra vertiente, la crítica apunta a la forma de concentración y distribución de las funciones y competencias a sus diferentes niveles territoriales. Tanto por la investigación teórica y empírica como por las acciones y discursos de los actores sociales, en muchos países, entre ellos Bolivia, este modelo estatal que se autopresenta cotidianamente como representación de unidad sociopolítica ha pasado a ser visto como estrategia de dominación regional y étnica, además como factor de confrontación interna antes que de unidad y equilibrio.
Por un lado, las nuevas demandas de reajuste – sostenidos en una critica teórica y política – apuntan a una distribución de poderes estatales hacia los ámbitos regionales o sub nacionales. En nuestro país, los discursos relacionan la posibilidad del mantenimiento de Bolivia como unidad con la descentralización política, es decir con el reconocimiento de gobiernos regionales y de nuevos territorios con opción de tener gobiernos electos. Nuestra propuesta de investigación se inserta en esta nueva etapa de crítica y pedido de reorganización político- territorial del Estado, justamente con el análisis en el caso del Beni y Pando, dos sociedades marcadas por su diversidad etnocultural y sus dificultades de ser región.
La crítica al modelo de Estado centralizado – llamado centralista – ha sido creciente en la región amazónica en los dos últimos años, al mismo tiempo que se fueron incrementando las adhesiones ciudadanas a las demandas de autonomía y descentralización política, a raíz de diversos eventos de socialización organizados por actores como los comités cívicos, la Iglesia Católica y las respectivas prefecturas. Las posiciones emergentes, expresadas en entrevistas y artículos en los medios locales de comunicación se han focalizado en lo que se denomina el centralismo estatal. Pero más allá de esta identificación general como un límite al desarrollo regional, poco conocemos en profundidad sobre los ámbitos en los que impacta este fenómeno. Es prioridad estudiar sobre los lugares en los cuales las funciones del Estado – el modo de de ser y actuar - limitan el desarrollo institucional o cualquier otro desarrollo en la región. Como también es importante conocer los contenidos que le asignan a la comunidad nacional. Estudiando, con mediciones empíricas, los efectos positivos y negativos de la relación Estado y región, se podrán plantear aquellos aspectos y condiciones que merecen desplazarse y/o mantenerse en el nuevo modelo de Estado.
Pero resulta que hay una intuición intelectual que, en el contexto de crítica al centralismo estatal generada en el mismo centro político, está por convertirse en una verdad que incluso acarrea frustración, nos referimos a las conclusiones sobre la fallida construcción de la nación y la crisis de pertenencia hacia el Estado Boliviano. Suponemos que se acepta que no haya operado una adecuada socialización política en más de 180 años de vida republicana. Sin embargo, las realidades de la vida cotidiana, con sus nexos, sus formas de comunicación, sus representaciones sociales, las redes institucionales y otros, tienden a mostrar efectos distintos en la región amazónica. Siguiendo a la doble existencia de lo social que postula Bourdieu, consideramos que el Estado y la Nación sí existen en los cuerpos y en las cosas, es decir en las instituciones y en las creencias.
Por otro lado, no son solamente las ideas de las autonomías departamentales que exigen un trabajo empírico frente a las necesidades de democratización del Estado Boliviano. En el Beni mismo ahora, mientras algunos asumen el territorio departamental como escenario idóneo de las autonomías, en el norte beniano crece la idea de reconstituir la región amazónica entre Beni y Pando, independientemente de los límites departamentales.
De manera especial, un tema que debe interesarnos en la región amazónica, son las propuestas de autonomías territoriales indígenas y derechos especiales de representación política, emergentes desde organizaciones indígenas, aunque no muy difundidas en otros contextos, o tal vez opacadas a propósito por otros grupos que piensan las autonomías departamentales como la única vía de modernización del Estado y de desarrollo territorial. ¿En qué medida son viables tales propuestas? ¿Cómo aplicar autonomías indígenas en áreas territoriales indígenas con poblaciones pequeñas? Entonces, para el caso de la región amazónica se tendrá que pensar también en diseños amplios, creativos e inclusivos de descentralización en los departamentos y sus componentes territorial-culturales.
Los aspectos señalados son los que justifican nuestro interés de indagar sobre las condiciones con las que se asume la idea de nación y se inserta el Estado en una región caracterizada como periférica y de alta diversidad etnocultural como es la región amazónica de Bolivia. Que a su vez nos brinden elementos para justificar una propuesta de formación de autonomías territoriales, orientada hacia la construcción de la ciudadanía multicultural, la democratización del Estado y el desarrollo regional.
Analizar e identificar los posibles escenarios de descentralización política y autonomías territoriales en la región amazónica de Bolivia, que incidan en la democratización del Estado, la práctica de la ciudadanía multicultural y la articulación estatal de la diversidad regional y étnica.
· Interpretar los discursos sobre el Estado Boliviano, nación y democracia en el Beni y Pando, en función a las demandas y propuestas de autonomía y descentralización.
· Analizar el grado de adscripción y el nivel de legitimidad del Estado Boliviano, la nación y la democracia, en el caso de la región amazónica.
· Describir la lógica de intervención del Estado en la organización institucional y político-territorial de los departamentos de Beni y Pando.
· Identificar los efectos de los procesos de democratización política y modernización institucional en Beni y Pando, correspondientes a las reformas del Estado posteriores al período liberal.
· Conocer las condiciones institucionales que favorecen y/o limitan al proceso de descentralización política en Beni y Pando.
· Identificar las instituciones existentes y emergentes en la región amazónica respecto a las autonomías, la ciudadanía multicultural y el nuevo modelo de organización político-territorial del Estado.
· Analizar las propuestas de autonomías territoriales indígenas, autonomías sub regionales y macroregionales, emergentes desde organizaciones indígenas, cívicas e intelectuales, como opciones alternativas o complementarias a las autonomías departamentales.
· Proponer diseños de articulación estatal y organización político-territorial a partir de un proceso de autonomización constitucional, considerando los componentes territorial-culturales en la región amazónica.
· Interpretar las propuestas de los actores sociales, intelectuales y ciudadanos respecto a la condición y papel de Beni y Pando en la democratización del Estado.
La nación y el Estado son estructura y sentimiento en tanto una construcción social de carácter histórico. Asumiendo la propuesta de Bourdieu de que lo social existe de doble manera: en las cosas y en los cuerpos (Gutiérrez, 1999), al respecto podemos preguntarnos ¿cómo pensar entonces el tema del Estado y la nación? Como una construcción social que es constitutiva de la sociedad y, ontológicamente, existe en las cosas y en los cuerpos, en los campos y en los habitus, en las instituciones y en los cerebros. Por lo tanto, el Estado existe físicamente, objetivamente, pero también simbólicamente, donde la realidad social es un conjunto de relaciones de fuerza, pero a su vez un conjunto de relaciones de sentido. En consecuencia, dado que las estructuras sociales existen dos veces, que lo social está conformado por relaciones objetivas, pero que también los individuos tienen un conocimiento práctico de estas relaciones –una manera de percibirlas, de evaluarlas, de vivirlas– e invierten ese conocimiento práctico en sus actividades ordinarias, es necesario una doble lectura de un objeto de estudio: “objetiva” y “subjetiva” a la vez, pero concebidas en una construcción teórica que supone una relación dialéctica entre ambas (Gutiérrez, 1999). La otra forma de expresión del Estado serían las cosas, es decir las instituciones, sus emplazamientos burocráticos, sus discursos y símbolos, sus funcionarios, etc.
Podemos articular este análisis de lo subjetivo, mediante las nociones de representación social o la cultura política. En la perspectiva de Adler (1998), la cultura política traspasa el ámbito de las actitudes individuales respecto a un sistema político, y lo ubica como un elemento vinculado a las luchas por construir una hegemonía simbólica en el contexto del Estado -Nación. El sistema simbólico refuerza y legitima esa estructura de redes e incluye manifestaciones tales como el discurso, los rituales políticos, el lenguaje, la arquitectura, los mitos de la cosmología política, los emblemas, el uso de tiempos y espacios; elementos que a menudo son constitutivos de las ideologías nacionalistas (Adler Lomnitz, 1998). Su definición la inserta en un campo más amplio que es el Estado – Nación, en tanto su construcción implica la búsqueda de hegemonía de una gramática, la universalización de una sola forma de expresión y la subordinación de las otras. Otorga un papel central al Estado - Nación en la formación y vigencia de una cultura política, que se preocupa por administrar un discurso y un universo de valores porque tiene una permanente necesidad de legitimarlos como universales y como parte de una totalidad donde se postula que están expresadas todas las visiones de los miembros de la sociedad. Entonces el Estado- Nación es reconocido como la matriz dentro de la cual se dan y se reproducen diferentes grupos con sus culturas e ideologías (regionales, de clase, étnicas e incluso individuales) que interactúan bajo la hegemonía de la clase dominante y de la burocracia estatal, dando origen a la cultura nacional, que no es la suma de características, hábitos, etc. sino la expresión de la interdependencia entre sus partes constitutivas y la forma aceptada que se da entre ellas para su negociación, aunque ésta sea el resultado de la hegemonía de uno de sus grupos o clases sociales (Adler Lomnitz, 1998).
La nación es una construcción social, reiterado por muchos autores además como una obra específica del Estado y no al revés (Nisbet, 1973, cit en Pérez Agote, 1995). Históricamente la nación es una forma de legitimar un centro de poder ya establecido, al ser ocupado este por grupos sociales que tienden a sustituir la vinculación política personal por otra impersonal. Desde su propia plataforma, el Estado produce, recrea la historia de la construcción del Estado como historia de la nación, como si esta fuera anterior y por fin, en ese momento de la historia dotarse de una estructura política diferenciada. Del mayor o menor éxito en la difusión de esta idea de nación dependerá el surgimiento o resurgimiento de nacionalismos periféricos, de colectivos que lancen la idea de otra nación contra aquel Estado (Pérez Agote, 1995).
Anderson define nación como comunidad política imaginada inherentemente limitada y soberana (Anderson, 1993), es imaginada porque es imposible un conocimiento de todos sus miembros entre si, es limitada porque la nación imaginada tiene un territorio definido que se lo reconoce como tal, más allá del cual existen otras naciones, es soberana porque dispone sobre sí a través del Estado que lo reconoce. Es comunidad, por ultimo, porque lás allá de las diferencias de riqueza, habilidades técnicas o status, se manifiesta un compañerismo entre sus miembros, en un sentido horizontal.
La nación es ante todo, una definición social y por lo tanto no tiene por qué ser científica. Su eficacia social deriva no de su veracidad sino del éxito de su difusión en el medio social de que se trate. Ello no quiere decir que la definición pueda ser totalmente arbitraria. ¿Hasta qué punto el éxito de una definición social de una realidad colectiva no está tanto en definir correctamente la realidad en cuestión como en conseguir adeptos a la definición, de manera tal que la definición se convierta en verdadera? Esta fuente de dificultades hace que en este campo el sociólogo debe ser especialmente cuidadoso en mantener un doble punto de vista: el de la exterioridad con respecto a la realidad social y el de la interioridad, intentando comprenderla desde adentro. Las creencias de los actores no agotan la realidad pero constituyen una parte importante de ésta (Pérez Agote, 1995).
La idea de nación, para poder cumplir con la función simbólica de carácter político (legitimar el Estado existente o legitimar la demanda social de un Estado por el momento inexistente) necesita caracterizarse, paradójicamente, como algo no político. La nación, en el campo simbólico, funciona como la idea de una comunidad social, civil, que existe desde tiempo inmemorial (Pérez Agote, 1995). Si el centro de poder controlado por determinados grupos sociales no tiene éxito en la difusión de la idea y el sentimiento nacionales, ocurre que puede lograrse un efecto contrario, creándose movimientos defensivos de la cultura periférica, llegando a la politización de la pertenencia a ciertos grupos étnicos, a su conversión en movimientos nacionalistas, y en este sentido a su conversión en naciones sin Estado, y el obtener uno propio será el objeto de su pretensión. En este caso estamos ante un Estado con problemas de legitimación nacional: un Estado plurinacional. No se puede entonces suponer que la nación es un grupo étnico dominante que se autodefine e identifica como tal nación (Kimlyka, 1999). La nación, es más bien, la idea de comunidad de orden superior a la pluralidad de grupos étnicos, lanzada desde un grupo étnico dominante que así no solo intenta autodefinirse, sino definir también a los demás grupos étnicos de un marco superior.
Por tanto ¿qué es lo que mantiene unidos a los Estados? Hartshrne señala una fuerza centrípeta fundamental que tiene una importancia extraordinaria: la idea de Estado. Todos los Estados tiene una raison detre y es la fuerza de esta idea la que contrarresta las fuerzas centrífugas (Taylor, Flint, 2002).
Kimlyka (1999) señala que considerar a ciertos Estados como multinacionales no significa negar que, a algunos efectos, los ciudadanos se auto consideren un único pueblo. De hecho, estos Estados no pueden sobrevivir a menos que sus diversos grupos nacionales mantengan su lealtad a la comunidad política más amplia en la que están integrados y con la que cohabitan. Pero distingue entre la lealtad a una comunidad política amplia y hacia una identidad nacional específica. Por esta razón es preferible en un Estado multinacional – caso Suiza – interpretar los sentimientos de lealtad común que genera dicho Estado como patriotismo compartido, no como una identidad nacional común. En Suiza, como en la mayoría de Estados Multinacionales, los grupos nacionales sienten lealtad hacia el Estado en su totalidad solo porque éste reconoce y respeta su existencia como nación diferente.
La diversidad multinacional es la coexistencia, dentro de un determinado Estado, de más de una nación, dónde “nación” significa una comunidad histórica, más o menos completa institucionalmente, que ocupa un territorio o una tierra natal determinada y que comparte una lengua y una cultura diferenciadas. En una perspectiva sociológica, un país que contiene más de una nación no es, por tanto, una nación –Estado, sino un Estado Multinacional, donde algunas culturas más pequeñas en población conforman las “minorías nacionales” (Kymlika, 1996). Aunque el Estado y muchos otros actores se refieren a la “nación”, esta cualidad no es más que una posición de una cultura política que se adscribe al proyecto del Estado-nación que a decir de Adler y Lomnitz es el que tiende a ser la cultura política dominante.
En la vision de Matus un Estado nacion de tipo moderno predomina como eje de articulacion de sus miembros la via politica sobre la via cultural en la construccion historica de la nacion, accion que en gran medida en America Latina ha correspondido al Estado, que ha sido anterior a la nacion. La formacion cultural de la nacion se sostiene en elementos como la étnia, la lengua y religion, a diferencia de la via politica que se funda en un acto consensual: un acuerdo politico de pertenencia a la nacion, como un ente politico. Asi la nacion originada por el pacto politico no excluye la diversidad y ahora mismo es fundamento de existencia de los Estados plurinaiconales (Matus, 2003)
La idea de Estado-Nación se sustentó durante largo tiempo en la creencia de que los límites étnicos no deben contraponerse a los políticos, lo que se traduce en el principio de “cada Estado una nación, cada nación un Estado”. Pero la realidad es más compleja y la definición de nación no es unánime ni unívoco el uso del término. Surge como cuestión clave la aclaración de cuántos tipos de nación existen y qué relación hay entre unos y otros. La respuesta de los pensadores políticos es que es necesario delimitar con precisión los conceptos de nación política, nación cultural y nación jurídica. La nación política podría entenderse como un cuerpo de asociados que viven sujetos a una ley común y representada por la misma legislatura (Sieyes). La voluntad política sería la única base constitucional de la nación y legitimadora del Estado. Ernest Renan irá más allá y definirá la nación como el deseo de vivir juntos, voluntad de hacer valer de forma individual la herencia que se ha recibido (López, Trigal, 1997).
La nación cultural, por el contrario, se regulariza por la historia, las costumbres, la religión, la cultura y, en especial, por la lengua, rasgos diferenciales de un pueblo que le dan identidad y permanencia en el tiempo. Por encima de la función del Estado con respecto a los ciudadanos existe el sentimiento de pertenecer a una colectividad. En definitiva, la nación cultural sería la base para construir la nación política. Pero la nacionalidad requiere algo más que voluntad y cultura. Ese elemento es la realidad jurídica de la nación, es decir, la existencia del Estado. Así, la nación jurídica es la reunión de personas vinculadas por derecho a un Estado. En palabras de Caminal (cit López, Trigal, 1997) “el derecho es lo que da y garantiza la ciudadanía, la pertenencia a un Estado, y lo que hace que los ciudadanos estén sujetos a derechos y deberes.
Ello es una realidad del mundo contemporáneo, sin que comporte la equivalencia entre nación jurídica, nación política y nación cultural. Tanto es así que (...) se ha aceptado identificar la nación como la reunión de todos los ciudadanos sujetos al ordenamiento jurídico estatal, con independencia de si un Estado es plurinacional y se organiza de un modo unitario o compuesto”.
Carreras Sera (2005), tomando el caso español, propone distinguir entre nación cívica y nación cultural. En la primera acepción se considera nación a aquel conjunto de ciudadanos sometidos a la misma ley, es decir, titulares en igualdad de condiciones de los mismos derechos. Desde este punto de vista, nación equivale a “pueblo” – si se enfoca desde el punto de vista de conjunto de ciudadanos – o equivale a Estado – si se enfoca desde el punto de vista de que estos ciudadanos están sometidos a la misma ley.
La noción de nación en sentido cultural tiene un significado muy diferente dice Carreras Sera (2005). Se refiere a aquel conjunto de personas que tienen un vínculo común por razones que se denominan naturales: hablar un mismo idioma, tener un determinado sentimiento de pertenencia, haber formado parte históricamente de un mismo Estado u organización política, tener un mismo derecho consuetudinario, tradiciones comunes u otras características raciales y culturales. Si el concepto cívico estaba fundamentado en la igualdad de derechos básicos que otorga una ley común, el concepto cultural se fundamenta en elementos no jurídicos, sino culturales: lengua, raza, territorio, historia, costumbres. Si la nación cívica se fundamenta en la voluntad de los ciudadanos expresada en un contrato que funda el Estado, la nación cultural apela a sentimientos de pertenencia basados en condiciones supuestamente naturales.
La combinación de ambas condiciones de nación – cívica y cultural - es pertinente para pensar la noción de ciudadanía multicultural (Kimlyka, 1999) en contextos estatales específicos. La vigencia de la ciudadanía multicultural se entiende como un Estado que asegura los derechos ciudadanos liberales a todos los que habitan el territorio nacional y como la dotación de derechos específicos a grupos culturales con los que se les permite ejercer, en mejores condiciones, las prácticas entre sus miembros, frente al Estado y otras culturas. Pero la aplicación de la ciudadanía multicultural es más compleja que el reconocimiento jurídico, exige la emergencia nuevas instituciones, nuevos contenidos y nuevos métodos de socialización, ya que el actual aparato institucional corresponde al modelo de Estado-nación.
En el inicio de la formación del Estado-Nación la concentración y centralización del poder ha sido uno de los objetivos centrales en la necesidad de cohesionar a la sociedad en torno a una comunidad nacional y aplicar el dominio total sobre el territorio. Doscientos años después, surgen nuevas motivaciones que conducen a los Estados modernos a cuestionar y a replantearse la distribución territorial del poder (López, Trigal, 1997). En primer lugar, están las motivaciones técnico-administrativas relacionadas con las complejidades de la vida moderna y la necesidad de racionalizar la toma de decisiones desde el poder. Sobre la base del criterio de la eficacia se ceden poderes desde el centro hacia ámbitos territoriales diversos ya que un poder en exceso centralizado refuerza la burocracia y conlleva problemas de falta de información y recarga de tareas. Se trata, en suma, de buscar la racionalidad administrativa. En segundo lugar, existen motivaciones de carácter democrático que implican un acercamiento de las decisiones políticas a la ciudadanía en favor de un mayor control democrático.
Se reivindica la distribución territorial del poder, o el compartirlo, con el objetivo de profundizar en la participación. Si la separación de poderes expresa una voluntad de organizar el control del poder entre los diversos detentadores: ejecutivo, legislativo y judicial, la distribución territorial del poder es expresiva de la voluntad de establecer controles sobre la relación entre el Estado y la sociedad (López, Trigal, 1997).
Por ultimo, hay motivaciones histórico-políticas en relación con la distribución territorial del poder. Las que se derivan de la existencia dentro de un Estado-Nación de colectividades de fuerte personalidad política que reivindican un reconocimiento diferenciado de su realidad. Aquí solo caben soluciones específicas o de régimen especial para el autogobierno (Kimlyka, 1999; López, Trigal, 1997).
El Estado moderno en el presente no puede funcionar como un ente territorial cerrado, sin relaciones hacia fuera y sin nexos que la articulen internamente (Castells, 1995) . Se propone que la crisis de los Estados y los problemas de cohesión interna se explican por una perdida de correspondencia entre los miembros que emergen y las instituciones vigentes. De acuerdo a Habermas una sociedad está en crisis de integración cuando las nuevas generaciones ya no se reconocen en un orden normativo que antes tuvo un carácter constitutivo. La integración social está referida a sistemas de instituciones en que se socializan sujetos hablantes y actuantes (Habermas, 1973)
Se ha hecho evidente el cuestionamiento del Estado y de la política como instancias generales de representación y coordinación de la sociedad. El Estado deja de ser un orientador fundamental de la actividad económica y pierde su carácter tutelar de la iniciativa privada. La perdida de poder de realización y configuración estatal no es, en este sentido, expresión de una renuncia política, sino producto de la generalización de la democracia y del Estado social, circunstancia en la cual los ciudadanos aprenden a utilizar, para asegurar sus intereses y derechos, todos los medios de control y asesoramiento publico y jurídico (Beck, 1998). En la visión de Beck (1998) esta critica al propio papel de la política y del Estado resulta de la realización de los derechos fundamentales y de ciudadanía, que concebidos como modernización resultan ser paradójicos. La modernización política quita poder y limita a la política y politiza a la sociedad.
La democratización ha dado opción a cuestionar el modo de ser del Estado y al mismo tiempo las demandas de autonomía en ámbitos territoriales más cercanos a los ciudadanos. En este proceso, la autonomía se convierte en un principio de organización del Estado. Se entiende por autonomía el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia. Se sustenta en afianzar en la población e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus territorios, en el marco de la unidad del Estado. La autonomía se sujeta a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas (Galindo, 2003). Autonomías Político–Territoriales se refiere al reconocimiento (derecho) que un Estado establece en su ordenamiento jurídico-constitucional para que unidades territoriales subestatales (departamento, provincia, región) por razones administrativas, étnico-culturales y demandas de participación, tengan gobierno propio y capacidad de legislar.
En cualquiera de los modelos de organización territorial del Estado, sus instituciones existen en más de una escala geográfica. Todos los Estados territoriales tienen instituciones que operan al nivel local (Flint, 2002). En esta escala se suele organizar –dependiendo del país – toda una gama de servicios, como por ejemplo educación, vivienda, transporte público y planificación de los usos del suelo. Estas actividades están conectadas con el “aparato de Estado local y regional” y suelen recibir tal denominación, para distinguirla de actividades a escala del territorio del Estado, que se suelen denominar el “aparato de Estado central”.
En un enfoque que adhiere una mayor complejidad, otros autores (Lipjart, 1990, Nohlen 1996, Rojas, Ortuste, 1994), proponen como una de las salidas a sociedades con alta diversidad étnica la conformación de un Estado multicultural en condiciones de poder compartido, o lo que se denomina como democracia consociacional. Así la democratización y modernización del Estado conllevaría la aplicación de autonomías territoriales al mismo tiempo que la pluralización en la administración del poder del Estado en su conjunto. Con esto, no se trata solamente de pensar en la región (territorio) como sujeto colectivo de un proceso de autogobierno en un determinado Estado, es importante atender a las teorías sobre formas de autogobierno y autonomías en un sentido más amplio, considerando que existen sujetos desde la vertiente etno-cultural. Al respecto recurrimos a Safran (sf) que enfoca teorías y problemas empíricos sobre las autonomías étnicas en sociedades modernas. Destaca de principio que es visible la confusión terminológica entre autonomía y autogobierno, utilizándose como sinónimos[1]. Safran afirma que es un problema que mientras existen ejemplos de autogobierno de minorías concentradas territorialmente, por medio de soluciones federales u otros procedimientos de descentralización, existen pocos ejemplos de autogobierno de minorías geográficamente representadas. De cualquier manera, dice que todas las autonomías tienen una dimensión territorial para luego diferenciar entre la autonomía cultural jurisdiccional (territorial) y la autonomía funcional o institucional.
Aunque se adopta como principal hipótesis de tipo explicativo que los procesos de descentralización política inciden en la democratización, el desarrollo económico, la eficiencia y transparencia institucional de los territorios descentralizados, no conviene dejarse cautivar ciegamente por tal relación, aunque estemos -como estamos- a favor de un nuevo modelo de Estado descentralizado en Bolivia. Enfoques teóricos y estudios empíricos recientes sobre la aplicación de descentralización en varios países muestran que no hay una influencia directa, es decir de tipo mono causal. Quiere decir, por tanto, que el éxito y el logro de los objetivos identificados en los cambios políticos requieren de la presencia de otros factores institucionales, económicos y culturales (Prats, 2003).
Al respecto, Putnam investiga los resultados de la experiencia italiana de la descentralización, tomando el caso concreto de los impactos de la creación de gobiernos regionales iniciado en Italia en 1970, cuyos factores motivadores y la crítica al modo de ser del Estado fueron semejantes al que tenemos ahora en Bolivia. Esto es, un modelo centralista que genera inequidad, desarrollo inarmónico y la dominación de unas regiones sobre el aparato burocrático del Estado. Este autor encuentra que la aplicación de la descentralización impactó más a favor de las regiones que, en el momento del inicio, tenían un mayor desarrollo institucional y económico. Verifica además que el desempeño de los gobiernos regionales no tuvo un ritmo similar y que, en lugar de mitigarse, se incrementaron las diferencias entre las regiones ricas y las pobres. Frente a la constatación que contradecía los objetivos de equilibrio y desarrollo armónico inter-regional que se buscaba lograr con el nuevo modelo de Estado, Putnam se lanza preguntas que lo llevan a encontrar las explicaciones de fondo que trasgredían esa relación directa que ahora se maneja mecánicamente, entre descentralización y su incidencia en el rendimiento institucional y el crecimiento económico.
Para Putnam, los factores que marcaban la diferencia entre una región y otra era la presencia de lo que él denomina capital social, concepto que hace referencia a situaciones como la confianza entre ciudadanos de una sociedad, el compromiso con el bien público por encima de cualquier otro interés, la aplicación del principio de igualdad política, factores que sí se encontraban en las regiones que se habían desarrollado más, no obstante que, en preferencia de políticas públicas, habían recibido menos apoyo económico y técnico del Estado. La descentralización política, componente esencial de los procesos de democratización iniciados en la región hace ya más de diez años, aún no entrega los resultados esperados, concluye Finot. No sólo eso: los sistemas de transferencias que acompañan la gestión descentralizada estarían comprometiendo la estabilidad económica, lograda con altos costos sociales (Finot, 2003).
Así también en Colombia se afirma que el resultado político de la descentralización ha sido contradictorio. Por una parte, ha generado un sistema político más pluralista, pero también más atomizado, rompiendo el dominio de partidos tradicionales.
De tal manera, el pluralismo acrecienta la ingobernabilidad mientras no existan acuerdos básicos sobre el modelo de desarrollo, de Estado y del sistema político que deben imperar (Restrepo, 2004). Por otro lado se verifica una leve tendencia distributiva del gasto público a favor de las localidades menos desarrolladas. En cambio, los sectores urbanos siguen recibiendo mayores recursos, por persona, que los sectores rurales. Colombia es hoy un país más desigual que antes, tendencia que la descentralización de la política social no ha podido contrariar de manera significativa (Restrepo, 2004).
Otras evidencias acumuladas en las ultimas dos décadas respecto a los reales alcances de este proceso en diversos países; muestran que los esfuerzos en este campo hasta mediados de los ochenta han sido mas bien dispares y que, por ejemplo, el dar mayores atribuciones a los gobiernos locales están lejanos de ser la solución única para resolver todas las ineficiencias del sistema central y las limitaciones del subdesarrollo (Mattos, Carlos, cit Haefner, 2004). Tampoco se encuentran evidencias de que tales procesos se distribuyen hacia los sectores populares, en cuanto a sus beneficios (Mattos, Carlos, cit Haefner, 2004).
Es interesante anotar que las demandas políticas de autonomía tuvieron como centro emisor a la ciudad de Santa Cruz, pero a medida que se extendía a otros departamentos, las reflexiones teóricas y el debate se centralizaron en La Paz[2]. En general en los autores se concluye que la descentralización, vía prefecturas y municipalización, no ha supuesto un cambio del modelo de Estado y por tanto es necesario avanzar, en lo que unos denominan profundizar la descentralización o en su defecto otros hablan de una nueva descentralización (Barrios, 2003).
La idea de Estado Triterritorial, acompañada de una crítica a los supuestos ideológicos del Estado Unitario, propuesta por Barrios (2003) es una de las que generó mayor repercusión. Se destaca en su trabajo la crítica al concepto de unitariedad señalando que es un resguardo ideológico con el que se defiende un modelo de Estado, a título de defender la integridad nacional. Es así que Barrios propone la unitariedad como condición inherente a todo Estado y por consiguiente cualquier distribución de poder interno no afecta a su cualidad. En base a este principio, propone concebir los modelos federal, centralizado y triterritorial como expresiones de la forma de Estado Unitario. Integra en su propuesta las alternativas de descentralización en Bolivia.
Contrastando con la propuesta anterior, Ayo (2003) hace una propuesta más compleja aún, con lo que denomina la aplicación de cadenas de mesos que serian los siguientes: regional, urbano-rural, cultural, mancomunidades. García Linera (2003) es uno de los que más enfatiza respecto a la inexistencia de una comunidad nacional que él denomina como una construcción nacional incompleta. La diversidad multicultural y sus prácticas es asumida como la principal prueba de que no hay comunidad nacional, mientras niega cualquier influencia de los procesos de socialización y la influencia de las estructuras institucionales que el Estado ha ido creando para encausar un sentido de “comunidad imaginada”. García Linera tiene la debilidad de centralizar sus reflexiones en un enfoque etnocéntrico en torno a las culturas andinas. Por eso hay que tomar en cuenta si lo que se siente o se constata empíricamente para el caso andino no puede ser más que una hipótesis para las sociedades de las Tierras Bajas. Ya en concreto para la reorganización territorial del Estado, el autor propone como una opción “diseñar una nueva estructura estatal que integre la distribución de poderes y en normatividad de la diversidad étnico-cultural mediante un diseño de descentralización basado en modalidades flexibles de autonomías regionales según comunidad lingüística y cultural”.
Desde otra posición regional, las ideas de Urenda (2003) sobre autonomías son las que más se han difundido como propuesta alternativa a los diseños lanzados desde La Paz. Son sus ideas además las que han tenido mayor difusión y adscripción de los actores regionales en Santa Cruz, Beni y Pando. Urenda en su principal texto, las Autonomías Departamentales, desecha que los objetivos de las demandas de autonomía de Santa Cruz apunten a la ruptura con el Estado Boliviano, señalando más bien que, no obstante la forma en que se creó Bolivia, hoy día es una realidad inevitable la pertenencia de Santa Cruz. En su propuesta concreta de reorganización político-territorial Urenda señala que los departamentos deben ser los territorios de aplicación del nivel intermedio del Estado, los Gobiernos Regionales, asumiendo que son realidades construidas, con historia, identidad e instituciones locales. Departamento y región se presentan como sinónimos y como los espacios de este proceso de descentralización (Galindo, 2004).
Partimos de una aclaración básica: departamento no es lo mismo que región. Departamento es un territorio que delimita el Estado en un mapa con fines de administración de servicios públicos y control de gobierno. La región es una categoría sociológica definida como un territorio organizado que contiene, en términos reales o potenciales, los factores de su propio desarrollo, con total independencia de la escala. Pero, entonces usando el concepto en el orden sociológico ¿existe la región beniana o la región pandina?, ¿cuáles sus orígenes?, ¿espacialmente qué abarcan?, si no existen como tal ¿en que región se articulan aquellos territorios departamentales?, ¿es viable la región amazónica? Son preguntas complejas que precisan un esfuerzo teórico y empírico más allá del tratamiento jurídico que generalmente simplifica. El debate sobre lo que se entiende por región es amplio y antiguo en las ciencias sociales; en el momento actual en que se avanza hacia procesos de descentralización y autonomización político-territorial, es necesario reflexionar sobre este concepto desde la misma región amazónica.
En el Beni, principalmente desde Riberalta y Guayaramerín, se entiende las regiones como espacios territoriales más amplios que un departamento, ahora fracturados por límites políticos y que proponen volverlos a articular[3]. Desde aquellas ciudades se insiste que el “tema y uso del concepto región no es un asunto trivial y que colocar región igual que departamento es un error conceptual”. Con ello ponen en cuestión que el territorio departamental beniano sea el ámbito de consenso y el más idóneo de la descentralización política en el nivel intermedio. Proponen reconfigurar la región como escenario de autonomías regionales (Soria, 2005). En un sentido se propone la formación de la región amazónica con Beni y Pando (Soria), en otro se reduce lo amazónico (Chipunavi[4], 2006) a un territorio que integra Pando, parte del Beni (provincia Vaca Díez), y de La Paz (provincia Iturralde); ambos como respuesta a las propuestas emergentes en Santa Cruz[5].
Profesionales vinculados a las organizaciones indígenas del Beni vienen trabajando la idea de las autonomías territoriales indígenas (Saldaña, 2005), tomando como partida lo que ahora son las Tierras Comunitarias de Origen. Sin embargo, las ideas son todavía muy preliminares y no profundizan en aspectos de diseño institucional, no consideran limitaciones estructurales como tamaño poblacional que frenan una aplicación de autonomías a todas las TCOs. En Beni y Pando habitan 18 pueblos indígenas, con una población que abarca desde las 200 personas hasta 30,000 por cada pueblo.
Considerando los aspectos señalados, se espera que los procesos de autonomía político - territorial y las acciones del Estado Nacional apunten a la búsqueda del desarrollo en sus diversos ámbitos, a la construcción de una ciudadanía multicultural y la inclusión en el seno estatal, bajo nuevos códigos de relación político-territorial. Tal vez es pertinente incluso pensar en la generación de una “nueva invención de la tradición” (Hosbawn) nacional.
Muchos autores plantean que en Bolivia el Estado no ha logrado culminar un proceso de construcción que logre articular bajo su monopolio institucional las formas de producción económica, los procesos de intercambio simbólico, las formas de organización política y la internalización amplia de una cultura política que sostenga y alimente una permanente lealtad al Estado y una comunidad nacional. El fracaso en el proyecto de universalización y homogenización ha llevado a repensar la necesidad de caracterizacion del Estado como multiétnico y pluricultural. Lo cual, a decir de otros, hasta ahora tampoco incide en un cambio de las relaciones de la sociedad con el Estado. Pero es importante contrastar empíricamente estas hipótesis y conocer los alcances subjetivos y objetivos que tiene el Estado y la nación en las diversas sociedades del país. Así, nos planteamos las siguientes preguntas de investigación:
· ¿De qué manera las visiones en la región amazónica sobre Estado Boliviano, nación y democracia son compatibles con las demandas de autonomía, descentralización y fortalecimiento del Estado que plantean sus actores sociales?
· ¿Cómo influyeron las reformas del Estado (descentralización administrativa y municipal) en la democratización política y modernización institucional del Estado en Beni y Pando? ¿han servido para democratizar el sistema político, facilitar la expresión e inclusión política de la diversidad territorial y étnica, disminuir la exclusión e inequidad, y para incrementar mayores acciones institucionales?
· ¿Cuáles son las condiciones institucionales que favorecen y/o limitan a un proceso de descentralización política en Beni y Pando y al mismo tiempo a la modernización del Estado?
· ¿Cuáles son los posibles escenarios de descentralización política y formación de entes territoriales autónomos en los departamentos amazónicos de Beni y Pando?
· ¿Cuáles son las propuestas respecto a la aplicación de la descentralización política y modernización del Estado que se plantean desde la región amazónica por los actores sociales, intelectuales y ciudadanos, en el contexto del debate sobre autonomía y asamblea constituyente?
· ¿Cuáles deben ser las instituciones y la institucionalidad emergentes en la región amazónica respecto a las autonomías departamentales y el modelo de Estado descentralizado?
En el momento que vivimos, las demandas de descentralización política en la región amazónica, en su diferentes versiones, regionales, étnicas, departamentales, se sostienen en una crítica a la concentración de poder, burocracia, competencias estatales y recursos públicos en un solo lugar. En muchos sectores se siente como una aspiración de más democracia que justifican, asimismo, por los efectos positivos esperados de su aplicación en la reducción de los desequilibrios inter e intra regionales. Pero tampoco es una idea universal y de un mismo sentido.
Las demandas de descentralización, autonomías y gobiernos regionales, se vive y percibe de diferentes maneras entre los ciudadanos de la región amazónica. No es tema propio de un solo sector social ni tiene un solo significado; ahora mismo están circulando diversos sentidos con portadores, cada uno tratando de asegurar su condición de portavoz oficial y de universalizar su visión de descentralización, Estado y sociedad. Las posiciones varían desde aquellas que acompañan la demanda con valores propios de contenido democrático y unidad nacional, hasta otras que proponen formas autoritarias de resolver las desigualdades regionales y étnicas que se vinculan al centralismo estatal. Por lo mismo, no es correcta ni democrática la relación directa entre la demanda de descentralización política con nación camba o élites económicas, como se hace aparecer en los análisis provenientes de La Paz.
Respecto al Estado y el concepto de nación. Tomaremos en cuenta los enfoques teóricos más clásicos en debate con los enfoques postmodernos respecto a las condiciones de existencia del Estado moderno. Recogeremos las principales definiciones para provocar un debate interno sobre las ideas que hacen referencia a las formas de cultura política y su relación con valores y creencias, con instituciones y sistemas políticos. Rescataremos los enfoques teórico-metodológicos y las investigaciones realizadas por autores bolivianos sobre la idea de nación, organización político-territorial del Estado y ciudadanía multicultural. Analizaremos sus principales presupuestos teóricos, las definiciones que proponen y manejan, la metodología para trabajar los datos y sus principales resultados y conclusiones.
Respecto a los conceptos de autonomías, nación y ciudadanía multicultural. Realizaremos un debate con autores que trabajan teorías sobre estos temas, con énfasis en las funciones que cumplen en el campo de los universos políticos, sistemas de valores políticos y procesos ideológicos. Rescataremos propuestas que ven los procesos de descentralización política como vías hacia mayores espacios de democracia local y fortalecimiento del Estado al mismo tiempo. Recogeremos también aportes del conocimiento de autores de la región amazónica, incluyendo los resultados de los trabajos que presentarán equipos regionales promovidos por el PIEB en la Convocatoria Regional de Línea de Fortalecimiento Institucional en el Beni y las Convocatorias Regionales de Beni y Pando.
En nuestro proyecto de investigación distinguiremos tres aspectos del trabajo metodológico: la forma de recoger datos, la forma de organizar y la forma de interpretar/analizar. Trabajaremos con tres técnicas: encuestas, entrevistas y revisión documental. El período de análisis comprende del 2003 al 2005 porque consideramos que corresponde a la emergencia del discurso sobre autonomías y nuevas formas de representación. El estudio involucra a los departamentos de Beni y Pando, en tanto constituyen en sus partes departamentales como la región amazónica. Proponemos aplicar unas 200 encuestas a los actores organizados en las ciudades de Riberalta, Guayaramerín, Trinidad, y Cobija. En resumen:
· Se aplicarán entrevistas a los actores representativos de sectores relevantes: ganaderos, indígenas, mujeres, campesinos, alcaldes.
· Se organizarán grupos de discusión para recoger las representaciones sociales.
· Se organizarán mesas de trabajo con expertos locales que trabajan en temas de autonomías.
· Se revisarán y analizarán todos los documentos (memorias, artículos, libros) que tratan de autonomías y descentralización desde Beni y Pando.
· Se recopilará información estadística relativa a la estructura burocrática del Estado en Beni y Pando para medir los niveles de descentralización y democratización, a nivel departamental y municipal.
· Aplicaremos una base de datos para procesar las encuestas.
· Utilizaremos el método del análisis estructural de discursos para el caso de las entrevistas, por ello mismo estos materiales no pueden ser en gran cantidad.
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Capitulo I
· El trabajo de campo
· Técnicas e instrumentos de información
· Delimitación Temporal
· Delimitación Espacial
· Delimitación del Universo Poblacional
· Métodos de procesamiento y análisis
· Cronograma
Capitulo II Teorías sobre la nación y el Estado
El Estado como discurso
El Estado como organización
Capitulo III Bolivia como Estado
Capitulo IV Conocimiento local
Capitulo V Mirando al Estado desde la amazonia
Los procesos de descentralización
Los escenarios y sus indicadores
Beni
Pando
Beni
Capitulo VII Conclusiones
[1] Interesa abordar desde este enfoque por la presencia de una diversidad de pueblos indígenas en las tierras bajas, en algunos casos concentrados y en otros en situación de dispersión poblacional, por tanto sin un eje territorial.
[2] Ver los libros: La Descentralización que se viene, ILDIS, 2003; Bolivia, Visiones de Futuro, 10 años de participación popular en Bolivia.
[3] En esta línea las teorías de Palmiro Soria, economista, y Pilar Gamarra, historiadora, desde Riberalta.
[4] Dirigente campesino de Pando.
[5] Propuestas debatidas en el Segundo Encuentro Departamental sobre Autonomías y Constituyente, 11 de enero de 2006, Trinidad (Memoria – Prefectura del Beni).